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衡阳市执业兽医制度的建设实践与思考

作者:衡阳市畜牧水产局兽医科 曾繁荣 李忠祥     来源:湖南省动物卫生监督所     发布时间:2014年07月01日

衡阳市执业兽医制度的建设实践与思考

执业兽医制度建设是我国兽医发展史上的一项全新的工作。2005年,国务院在《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》中首次提出“要逐步推行执业兽医制度”。2008年实施的新修订的《动物防疫法》中明确提出“国家实行执业兽医制度”,以法律的形式把执业兽医制度确定下来。随后,农业部也相继颁布实施了《执业兽医管理办法》、《动物诊疗机构管理办法》、《执业兽医资格考试管理暂行办法》等一系列规章制度,并开展了执业兽医资格考试试点和完善执业兽医执业注册制度,稳步推进执业兽医制度的建设,自2010年开始实行执业兽医资格全国统一考试。我市的执业兽医制度建设也按照部省的统一部署,于2010年开始起步,通过几年来的积极稳妥推进,在执业兽医制度建设、资格考试、注册管理等方面都取得了一些成效。 

一、管理现状 

(一)我市执业兽医人员的结构与组成 

目前,全市从事兽医及兽医相关专业工作的从业人员约6230个(不包括兽医管理和公共服务人员),按照所从事的工作领域可以分为以下几个类别:1.专业院校从事兽医临床专业课程教学的教师以及兽医实验室的专业技术人员。我市只有环境生物学院开设有兽医相关专业,共有从事兽医临床专业课程教学的教师8人,全市从事兽医实验室检测工作的技术人员39人;2.兽药(饲料)店兽医技术人员,全市约620人;3.乡镇走村窜户从事动物诊疗、阉割去势等兽医从业人员及村级动物防疫员2825人;4.各大中型养殖企业兽医技术人员2576人;5.屠宰加工企业、兽药厂的兽医人员以及动物园内的驻场(驻园)兽医124人;6.城市动物诊疗机构从事宠物临床诊疗保健的人员共计47人。 

(二)执业兽医考试 

执业兽医师考试是我国执业兽医制度的一个重要内容。考试制度的实行为行业主管部门对兽医从业人员的有效管理奠定了基础,同时为整个社会对兽医行业的认可起到很重要的作用。2009年,农业部率先在吉林、河南、广西、重庆、宁夏等5个省(区、市)开展执业兽医资格考试,2010年开始在全国范围内全面实施,每年一次。我市的执业兽医资格考试自2010年举办第一次执业兽医资格考试以来,逐步形成了一套严格的考试管理制度和组织体系,有专人负责具体的考务工作。至今已经连续5年组织了4次执业兽医资格考试,其中我市2010-2012年连续3年设立了考场。今年的执业兽医师资格考试报名工作也已经结束。2010-2013年4次考试累计参考人数达2040人次,累计取得执业兽医师资格193人(其中水生动物5人),取得助理兽医师资格207人(其中水生动物2人)。 

(三)执业兽医注册管理 

我市的执业兽医注册管理于2011年开始起步,2013年正式实行更加规范严格的网络电子化注册管理,给注册的执业兽医核发了执业证书,明确了执业范围。注册机构对每一位注册的执业兽医师都建立了管理档案,并建立健全了执业兽医年度报告制度,要求注册的执业兽医于每年3月底前将上年度兽医执业活动情况,向注册机关提交《年度兽医执业活动报告》。目前全市共注册执业兽医师59人,其中兽药店35人,动物诊疗机构20人,养殖场9人。在市城区注册的执业兽医师达35人,占参与注册管理总人数的59.3%,其余的24名执业兽医师分别注册在各县(市)。市城区注册率显著高于县市区,在市城区执业的执业兽医师均实行了注册管理。各县市区在做好执业兽医师的注册管理同时,积极开展乡村兽医登记工作的探索。全市共有458名乡村兽医进行了登记备案。 

(四)行政执法监管 

一是我们从规范动物诊疗机构管理入手严格审核办证,严把行业准入关。近年来,通过实施严格的行业准入,有力地促进了城市动物诊疗机构的发展。目前市区共核发《动物诊疗许可证》9个,已发证的诊疗机构仅有注册的执业兽医师。实施执业兽医师注册管理后,市区的动物诊疗机构设施条件大为改善,执业能力快速提升,管理水平不断提高,城市诊疗行业真正进入了一个新的发展时期。二是建立健全完善的执业兽医从业管理规章制度,明确执业兽医基本行为准则,切实加强业务指导,强化执业兽医履行动物疫情报告和参加动物疫病预防控制的义务,规范动物诊疗病历和处方管理。三是通过切实加强执法监管,规范动物诊疗和疫病防治行为,进而推动执业兽医从业行为监管。市局动物卫生监督所每年都组织2-3次专项检查,通过历年来查处的执业兽医违法案例,有效遏制了 “无证行医”“借壳行医”等行为。四是落实乡村兽医登记,逐步规范兽医服务行为。 

二、存在的主要问题 

(一)法律法规不配套,管理机构不健全 

我市是一个养殖业大市,96.6%的兽医从业人员主要集中在经济动物养殖领域。《动物防疫法》和农业部制定的有关配套规章对兽医执业准入的规定,主要还是集中在动物诊疗这方面,适当考虑了养殖企业。在对畜禽水产养殖环节、兽药销售环节、饲料生产环节的兽医执业准入管理方面还存在一些需要进一步完善和加强的地方。今年即将实施处方药与非处方药管理,依据《执业兽医管理办法》,执业兽医师不能注册在兽药店,主管部门对兽药经营单位和饲料生产企业如何实施监管以及兽药经营单位如何进行经营将成为一个现实问题。随着养殖业生产向着规模化经营的方式转变,兽药的营销方式发生了较大的变化,很多兽药厂通过营销人员将各种动物药品直接销往到了养殖场,这种营销行也成为了管理部门监管的一个难点。在机构设置方面,农业部兽医管理体制改革的要求是畜牧兽医行政管理机构,动物卫生监督机构和畜牧兽医技术推广机构分设。我市的兽医体制改革已经完成,但从现有的机构设置来看,突出的问题就是除市本级和衡东县以外,各地均没有单独设立兽医行政管理机构。 

(二)执法监管力度不够,行业缺乏自律 

执业兽医管理是我市兽医管理的一项全新的工作,加之起步较晚,在实施过程中,执法监管力度还不够,监管也还不是很到位,甚至还存在监管盲区和死角。主要是对养殖企业、饲料加工企业和乡村兽医的管理工作尚未有效开展起来,监管部门每年在执业兽医管理方面查处的违法案例不多。与此同时,行业也相应缺乏自律,主要表现在以下这些现象:未取得执业兽医师资格或未经兽医执业注册从事动物诊疗活动;不按照规定区域从业,在两个或者两个以上动物诊疗机构执业;实施治疗不开具处方或使用病历不规范,甚至伪造诊断结果,出具虚假证明文件;诊疗过程中使用假劣兽药和农业部规定禁止使用的药品及其他化合物;不按规定处置病死动物,不及时报告动物疫情;内部管理不严,档案治疗不规范,不完整。 

(三)从业人员素质整体偏低,管理难度大 

全市6230名从业人员中,有中专以上专业学历的只有979人,只占从业人员的38%,按照从业领域划分,具有中专以上的学历的分布情况分别为:养殖场38%、兽药(饲料)店65.6%、动物诊疗机构97.9%、屠宰场(包括兽药厂、动物园)占92%、科研教学及检测机构100%、乡村兽医和村级动物防疫员只占18.2%。从从业领域的学历分布情况可以看出,占全市兽医从业人员的绝大多数的养殖场兽医、乡村兽医和村级动物防疫员,这部分人员是执业兽医的主体,主要分布在广大农村,这批人员多数是原集体所有制事业单位乡镇兽医站职工,文化素质相对较低,多是师承教育获得有限的专业知识和技术,没有经过系统正规的学校兽医专业教育,兽医知识较狭窄和老化,尤其缺乏现代兽医技术方面的知识,但掌握了一些特定的兽医专业技能,群众基础较好,能吃苦耐劳,也能帮助农民群众解决养殖生产中兽医方面的实际问题,这批人对于保证我国广大农村畜牧业的健康发展起着关键性作用,也是执业兽医制度施行后管理的难点。 

(四)年龄结构老化较快,参考人数逐年减少 

一方面兽医从业人员的年龄结构老化现象严重,我市现有从业人员的年龄结构分布情况是:30岁以下的1101人,占17.7%,30-45岁的2571人,占36.3%,45岁以上的2558人,占47.1%。另一方面选择兽医作为职业的年轻人越来越少。我市自2010年首次举办执业兽医资格考试以来,参考人数呈逐年下降的趋势,2010年参考人数为847人,2011年为581人,2012年为462人,2013年只有160人,今年报考人数尚不足100人。加上现在年轻的兽医专业技术人员尤其是高学历的不愿意进入养殖环节直接从事兽医技术工作,都比较倾向于从事兽药(饲料)营销或者是城市宠物诊疗等,全市兽医行业的人才储备严重不足,不利于行业的健康和可持续发展。 

三、推进执业兽医制度建设的几点思考 

(一)完善管理机制,实施分类管理 

当前重点是按照国家对执业兽医师的有关要管理要求,狠抓落实,同时要结合我市的实际情况,不断完善管理机制,提高管理效能。兽医工作执业领域差异较大,主要包括:兽药(兽用疫苗、器械)经营流通执业、生产执业、研究执业、临床诊疗执业(直接从事动物疾病临床诊疗、阉割等)、企业生产监管执业。因此针对不同领域的执业兽医应实施分类管理。对畜牧兽医行业有重要性影响作用的环节如养殖业生产、兽药经营、饲料生产等领域和某些重要兽医临床诊疗部门必须实行严格的注册执业管理。根据我市的管理现状,重点要进一步强化动物饲养场、养殖小区和动物隔离场执业兽医管理,切实加强饲料兽药经营单位的执业兽医管理,同时要规范饲料生产企业和水产养殖业中兽药使用行为。此外还要切实落实乡村兽医登记,逐步提高乡村兽医的执业水平。 

(二)实现执业准入,加强行业监管 

我市的执业兽医制度建设经过几年的探索,已经取得了一些成果,尤其是在城市动物诊疗机构的管理方面做的比较到位,也比较成功,城市宠物诊疗行业近两年来从业人员有所增加,设施设备不断完善,执业水平普遍提升,宠物诊疗行业步入了健康的发展轨道。行业管理部门要及时总结成功经验,严格把好行业准入关,把执业兽医管理工作不断引向深入。同时鼓励符合条件的兽医参加执业兽医资格考试,鼓励取得执业兽医资格的人员到乡村从事动物诊疗活动。按照我国《执业兽医管理办法》规定,执业兽医分为执业兽医师和助理执业兽医师。执业兽医师可以从事动物疾病的预防、诊断、治疗和开具处方、填写诊断书、出具有关证明文件等活动;执业助理兽医师在执业兽医师指导下协助开展兽医执业活动,但不得开具处方、填写诊断书、出具有关证明文件。目前全市兽医执业现状还比较混乱,无证执业和超范围执业较为普遍,监管部门要进一步加大监管力度,严厉查处各类执业违法案件,通过典型违法案件的查处逐步规范从业人员的执业行为。 

(三)倡导行业自律,树立良好形象 

执业兽医师是执业兽医的高层次专门技术人员,对行业的发展起着至关重要的作用。管理部门要大力倡导全体执业兽医切实加强行业自律,恪守职业操守,在行业内形成诚实守信、遵规守法、务实创新的良好风尚。中国兽医协会于2012年1月颁布实施了《执业兽医职业道德行为规范》,这是我市全体兽医从业人员的总体要求,执业兽医应当模范遵守,带头践行,按照有关动物诊疗、动物防疫、兽药管理等法律规范和技术规程的规定,依法从事兽医执业活动。随着执业兽医制度执行的不断深入,我市的执业兽医队伍将会日益发展壮大,管理部门要因势利导,帮助他们组建行业协会,为他们实施行业自律搭建平台。 

(四)开展继续教育,提升从业能力 

提高兽医行业从业人员素质是我国实行执业兽医制度的基本要求,继续教育制度应当作为执业兽医制度的一项基本制度,通过继续教育促进执业兽医从业能力的不断提高。现阶段我市的兽医从业人员的水平参差不齐,尤其是乡镇站兽医人员和乡村兽医,他们虽然具有一定工作经验,但很大一部分人员技能单一,有的只是在某种特定的兽医技能上有专长,整体水平不高,已经不能适应养殖业发展的需要,我们要对他们不断进行继续教育,定期组织培训学习,不断提高执业水平。已经取得执业资格的执业兽医是我市兽医领域的中坚力量,对全市整个兽医行业的发展有着重要的影响力,甚至代表了全市兽医行业的执业水平,因而对于执业兽医师,更加要实行较为严格和规范的在职继续教育,以促进执业水平的不断提升。建议对注册执业兽医师继续教育实施学分管理制,每年需要修满10个以上继续教育学分,未完成学分要求的执业兽医不能参加执照年审。 

总之,执业兽医制度的实行,是我国养殖业发展和转型升级的必然要求,是从根本上提升我市重大动物疫病防控能力、动物食品质量安全水平和公共卫生安全水平的实际需要,更是事关我市动物防疫工作和全体兽医工作者切身利益的一件大事。当前的兽医行业正处在发展的转轨期,经过多年的实践和探索,我市临床兽医执业管理已经由单一的管理模式逐步向职业化管理的方向发展,虽然现阶段还面临着不少的困难和问题,但我们相信,随着国家执业兽医制度不断完善,在全市兽医工作者的共同努力下,我市的执业兽医的执业水平将稳步提高,兽医行业管理将更加规范,执业兽医的社会作用和地位将随着社会经济的发展不断提高。